18 : collectivités territoriales et services publics
Quidam :
Vous avez mentionné la problématique du déploiement inégal des services publics de par le pays et j'entends bien ce que vous dites quant à la nécessité de s'adapter à une réalité en évolution. Mais pour autant, le sentiment qu'il y a mieux à faire est très répandu parmi nos concitoyens.
PG :
Bien sûr qu'il y a mieux à faire. A commencer par réinstaurer davantage de cohérence fonctionnelle entre les différentes régions du pays. La loi de décentralisation du début des années 80 a créé de toute pièce un regroupement des départements en régions. Les compétences de gestion des services publics et d'aménagement du territoire ont donc été éclatées entre les différentes strates allant de la commune à la nation, avec cette strate régionale en plus. Chaque strate a ses élus, qui ont leurs projets propres, leurs objectifs électoralistes propres, et qui sont en quelque sorte en concurrence les uns avec les autres, tant pour faire briller leur ville, que pour créer leur rond-point ou avoir leur aéroport. Je trouve qu'il y a une perte de cohérence qui s'est installée et les gaspillages qui en résultent sont régulièrement pointés du doigt dans les rapports annuels de la Cour des Comptes. Il y a matière à se pencher sur une réorganisation de tout ça.
Commençons peut-être par rétablir davantage d'efficacité entre les différentes strates en charge de la gestion du territoire. La plus haute, l'Etat, est inamovible. Du moins tant qu'il existe et n'est pas absorbé par une fédéralisation de l'Union Européenne. Et je pense que l'administration d'Etat doit avoir davantage de contrôle sur les politiques et mesures prises par les strates inférieures, ne serait-ce qu'à titre de coordination. Quand deux régions proches l'une de l'autre veulent toutes les deux leur aéroport pseudo-international pour attirer les touristes grâce à des compagnies low-cost, il y a matière à arbitrer pour éviter le gaspillage de deniers publics qu'engendrent ces concurrences irréfléchies. Surtout quand on sait ce que coûte le fonctionnement d'un aéroport que les exigences des compagnies low-cost rendent structurellement déficitaire.
Quidam :
Donc vous prônez un certain degré de recentralisation ?
PG :
Absolument. La Communauté Européenne a mis à l'honneur le principe de subsidiarité. Celui-ci trouve à s'appliquer de la même façon au niveau d'un pays. Il y a des domaines qui sont mieux gérés par une coordination au niveau national qu'en les déléguant aux divers niveaux de territorialité. Et inversement, il en est d'autres que les collectivités territoriales, plus proches de la problématique du terrain, sauront traiter avec davantage d'à-propos.
Mais encore faut-il que ces strates territoriales soient en mesure de bien le faire. Certains critiquent le découpage des régions. D'aucuns les trouvent trop petites pour avoir un poids suffisant face aux grandes régions allemandes comme le Baden- Wurttemberg, ou à la puissance économique de la Catalogne Espagnole. Il me semble que ce débat n'a d'intérêt qu'en cas de disparition de l'Etat français et intégration de nos régions directement au sein d'un super-état paneuropéen, genre Etats-Unis d'Europe. Tant que l'Etat demeure au niveau national français, cette question de la taille économique critique des régions françaises par rapport à leurs homologues européennes est un faux problème. Ce qui importe, c'est qu'elles aient une cohésion économique et humaine qui en fasse une unité légitime pour gérer un ou plusieurs bassins de population. Est-ce le cas actuellement ? Je n'en suis pas suffisamment expert pour avoir un avis. Je me contente de savoir que c'est un sujet qui mérite d'être examiné en profondeur. Ne serait-ce que parce que la plupart des entrepreneurs du territoire de Belfort sont très critiques de leur rattachement à la région Franche-Comté alors que l'essentiel de leur activité va vers l'Alsace toute proche. Mais il y aura toujours, dans une mesure ou une autre, des zones de jonctions pour lesquelles il sera difficile de trancher.
Par contre, pas besoin d'être expert ès territorialité pour constater que les départements et les régions se marchent sur les pieds. Les départements datent de l'organisation administrative du pays mise en place par Napoléon. L'idée de base que leur taille devait permettre à tout lieu du département de ne pas être à plus d'une journée de cheval de la préfecture me semble très dépassée de nos jours. La ville de Paris est un département à elle toute seule. Quel intérêt y a-t-il à avoir la commune et le département dans le même périmètre ? L'Ile de La Réunion est à la fois un unique département et une région. Tout comme les autres départements d'Outremer, Guadeloupe, Martinique et Guyane, et Mayotte qui s'y rajoute depuis 2011. Quel intérêt y a-t-il, là aussi, à avoir dans le même périmètre, ces deux strates de territorialités ? Mais les élus des conseils régional et général ont voté en 2003 pour le maintien de ce distinguo. A part offrir plus de sièges à remplir pour les ambitions électoralistes personnelles des uns et des autres, je n'y vois guère d'intérêt. Par contre, j'imagine très facilement le coût, et donc le gaspillage, engendré par ce doublon inutile, avec chacun leur assemblée, leurs bâtiments, leur bureaucratie, etc. Heureusement, à compter de 2014, entrera en vigueur une réforme visant non pas à rassembler les conseils général et régional mais au moins à ce que les mêmes élus territoriaux siègent aux deux. C'est déjà une amélioration, mais n'est-ce pas au contraire une raison de plus pour fusionner ces deux strates ? La pratique politique défie encore une fois la logique.
Le cas des régions monodépartementales des DOM illustre particulièrement bien l'aberration de cette situation. Mais prenons la région Alsace. Deux départements, certes très actifs, mais pas bien grand géographiquement. Quel intérêt un tel échelon de scission représente-t-il en matière de gestion territoriale ? Et même pour les régions qui comptent jusqu'à huit départements comme Midi-Pyrénées, je n'y vois guère d'avantages alors que j'en perçois nettement la gabegie résultante. Alors clairement, je considère qu'en matière d'organisation territoriale comme dans bien d'autres domaines, il est temps de liquider l'héritage napoléonien.
Quidam :
Là, clairement, vous parlez de supprimer les départements. Et ça fait quelques années que certaines voix s'élèvent en ce sens. Mais quand on voit l'émoi provoqué par la simple suppression du numéro de département de la plaque minéralogique au point qu'il a fallu la réintroduire dans un coin, ce n'est pas gagné.
PG :
Faire évoluer les gens n'est jamais simple ni gagné d'avance. Que nous disent-ils avec leur attachement à leur numéro de département sur leur plaque ? Qu'ils ne se sentent pas à leur aise au sein de l'ensemble constitué par le pays France et qu'ils ont encore besoin de se raccrocher à un esprit de clocher pour se rassurer sur leur identité. C'est une expression typique du troisième niveau de besoin de la pyramide de Maslow : le besoin d'appartenance, comme béquille vers l'affirmation de son identité propre d'individu. Lorsque les gens en seront en majorité à se préoccuper de leur valorisation, voire, mieux, de leur réalisation, ce genre de récrimination n'aura plus cours, car l'étroitesse d'esprit qui l'engendre sera dépassée.
Et pourtant, si vous demandez à un Quimpérois ce qu'il est, il vous répondra qu'il est breton. Pas Finistérien. Alors si dans leur tête les gens ont déjà dépassé cette identité départementale, s'opposer à cette évolution est aussi la marque d'une société sclérosée qui sent bien que ça ne va pas, mais s'oppose par principe, par crainte, à tout changement. Comme si les gens cherchaient leur valeur dans l'opposition, faute de parvenir à se réaliser dans la construction.
Quidam :
Effectivement, cette analyse par la psychologie de groupe explique bien ce que l'on constate. C'est bien pour ça que vous avez raison de dire que faire avancer les choses n'est jamais simple ni gagné d'avance. Il y a toujours des forces réactionnaires.
PG :
Et il y en aura d'autant plus que la perspective de l'ouverture et des possibilités nouvelles que va leur permettre cette évolution leur échappera. C'est pourquoi un gouvernement, s'il se doit de répondre aux aspirations de son peuple, doit aussi savoir les anticiper et user de pédagogie pour lui en faire prendre conscience.
Quidam :
Mais revenons à nos collectivités territoriales. Donc exit les départements. Mais alors n'y a-t-il pas un gouffre entre les régions et les communes ?
PG :
C'est là que doit se développer l'intercommunalité. Une commune a une piscine avec un tarif pour ses habitants, mais un autre pour ceux des communes voisines ? C'est assez agaçant. Mais si une seule commune finance la piscine en question, ça se comprend. Car ça se compense en impôts locaux. Pareil pour une médiathèque. Ou pour des lignes de bus, etc. Tous ces services et équipements collectifs doivent se gérer non selon la limite communale, mais selon des bassins de populations. Il faut cesser de faire une différence entre la grande ville centrale et les petites communes qui la cernent.
Et surtout, il ne faut plus laisser à l'humeur des politiciens le soin de décider de la forme et de l'étendue de l'intercommunalité. Pour peu que les élus n'aient pas le même bord politique et hop, ils s'opposent, et tous leurs administrés en font les frais. C'est pourquoi cette strate d'intercommunalité doit être réfléchie au niveau régional et instaurée d'office.
Quidam :
Voilà qui réduirait le pouvoir des maires.
PG :
Les maires ont trop de pouvoir de toute façon. Et il n'est qu'à connaître la vie des villages pour constater que les modifications du PLU, ce fameux plan local d'urbanisme, successeur du bon vieux POS, qui peut enrichir d'un coup quelqu'un en faisant passer son champ de terrain agricole à zone constructible, reflète parfois les intérêts directs du maire et de ses co-élus. La moindre des choses est que les révisions de PLU relèvent des préfectures et non plus des conseils municipaux, même si leurs propositions peuvent utilement guider les services de l'Etat dans leurs décisions. Et les plus ou moins-values foncières en découlant doivent évidemment bénéficier à, ou être assumées par, la collectivité, en procédant au besoin à des expropriations préalables. Mais, de toute façon, vu ce que je vous ai dit concernant la nécessité de cesser d'étendre toujours plus les zones construites, il faut sérieusement envisager de geler les zones constructibles pour limiter les révisions de PLU à la seule restitution de terres à la nature. Quitte à nous serrer si nous ne savons pas réduire notre pression démographique. La question des plus-values engendrées par ces modifications ne doit donc plus se poser. Les maires et ses conseillers ne seront plus motivés à se faire élire pour s'enrichir ainsi à bon compte.
Quidam :
Mais même quand ça ne les enrichit pas, on entend parfois des histoires de permis de construire qu'un maire refusera s'il estime que ça entache la vue dont il jouit depuis sa fenêtre alors pourtant que le demandeur est parfaitement en droit de l'obtenir. C'est aussi une autre façon d'abuser de son pouvoir.
PG :
Et voilà comment générer de la procédure judiciaire à la durée très incertaine. Là aussi, ce pouvoir de délivrance des permis de construire doit relever de services autres que de l'arbitraire du maire.
Mais il y a également l'autre côté de la médaille. Les maires portent aussi la responsabilité de tout et n'importe quoi, telle que celle d'un panneau de basket sur un terrain municipal s'effondrant sur les gamins qui s'amusaient à s'y suspendre à plusieurs. Qu'il tombe tout seul sur celui qui passe en dessous, je veux bien qu'on parle de négligence de la municipalité dans l'entretien des équipements publics. Mais quand tout est fait pour qu'il y a ait un problème, il faut cesser de déresponsabiliser les idiots qui s'y accrochaient et cesser aussi de faire porter le chapeau au maire comme coupable tout désigné de tout événement un tant soit peu dramatique.
Alors il faut mettre un terme à cette toute puissance du maire, tant pour les décisions trop arbitraires que comme bouc-émissaire de tout problème.
Quidam :
Mais il faut bien que quelqu'un porte la responsabilité et le pouvoir de décision qui va avec.
PG :
Effectivement. Mais est-ce réaliste d'attendre ça de la part d'un agriculteur local, certes sympathique et bien connu, mais nullement expert en droit public, en sécurité, en urbanisme, etc. ? Alors pourquoi ne pas s'inspirer de ce qui se passe dans d'autres domaines de la société pour envisager les choses autrement ? Considérez une commune comme une entreprise dont le produit est le bien-être de ses habitants. Alors pourquoi le conseil municipal, agissant comme un conseil d'administration, ne confierait- il pas à un expert de la fonction la responsabilité de l'opérationnel quotidien ainsi que le pouvoir exécutif nécessaire pour mettre en place la politique décidée par les élus du conseil ?
Actuellement, nous avons un maire, souvent débordé par l'étendue de sa fonction, et qui selon l'importance de sa commune pourra ou ne pourra pas se payer un directeur général des services. Ce système doit être aménagé de sorte que le conseil municipal s'élise un président pour diriger ses débats, mais que le pouvoir exécutif effectif et la responsabilité afférente soient transférés à un directeur général communal. La fonction actuelle de maire se retrouve donc éclatée entre un président du conseil municipal qui a beaucoup moins de pouvoir et un directeur général communal qui en a beaucoup plus et devient une obligation pour toutes les communes. Quant à savoir qui retient le titre effectif de maire, je dois dire que cela m'est égal, même s'il semble logique que ce soit le président élu du conseil municipal. Ce qui m'importe, c'est que la gestion soit entre des mains compétentes et que la responsabilité repose sur des épaules formées pour l'assumer.
Evidemment, les petites communes n'auront pas les moyens de s'offrir un tel expert de l'exécutif communal à temps plein. Et c'est dans le regroupement intercommunal que réside la solution afin que le candidat retenu puisse se partager entre plusieurs petites communes regroupées pour lui proposer un mandat partagé. Car cet expert ne doit pas être un élu mais un salarié des communes, embauché par le ou les conseils municipaux pour exécuter la politique qu'ils décident, et qui soit responsable devant eux de sa bonne gestion. Il se créera donc un marché du travail pour cette fonction, comme il y en a déjà pour les fonctionnaires territoriaux. Et un candidat de valeur pourra progressivement faire valoir ses qualités et postuler, s'il y aspire, à la responsabilité de communes plus importantes, comme peuvent le faire les chefs d'entreprise salariés.
Quidam :
C'est effectivement une alternative possible. On pourrait alors s'attendre à plus d'impartialité dans les décisions de la mairie, tout comme on pourrait s'attendre à une meilleure gestion des petites communes qui n'ont actuellement pas les moyens de s'offrir les services de ce type de spécialiste.
PG :
Et si on veut que les communes soient bien gérées, il faut que ce dépositaire de l'exécutif communal soit responsable de l'équilibre financier de la commune sur ses propres deniers comme peut l'être un trésorier payeur général de ses comptes. Cela érigera donc une barrière modératrice à l'enthousiasme dépensier de certains élus dont le directeur général communal devient le garde-fou. Les règles de gestion d'une commune doivent d'ailleurs être les mêmes que pour les autres collectivités territoriales : accumulation de déficit interdit, endettement uniquement pour financer des infrastructures durables et soumis à l'autorisation du niveau territorial au dessus. L'Etat n'ayant pas d'autorité au-dessus de lui pour autoriser un endettement ne doit donc simplement pas avoir le droit de s'endetter.
En faisant évoluer ainsi l'organisation de la gestion territoriale, on pourra s'attendre à une meilleure gestion des finances publiques dans leur ensemble et à plus de professionnalisme aussi dans la gestion des services publics, qu'ils soient gérés directement par les collectivités ou qu'ils soient sous-traités à des entreprises privées.
Quidam :
Oui, il est clair que nos concitoyens aspirent à une amélioration de ces services. Nous entendons souvent manifester pour maintenir un bureau de poste, une petite école, ou un service hospitalier. Mais il y en a bien d'autres, plus discrets, dont la mauvaise gestion impacte directement nos portes-monnaies.
PG :
Peut-être pensez-vous à la distribution d'eau en disant cela ? Car voilà un secteur de service public où la transparence est loin d'être au niveau du produit délivré à nos robinets. Des reportages montrent régulièrement la différence de tarif entre deux communes voisines dépendant du même bassin hydrographique et ayant le même prestataire. Mauvaise négociation ? Ou plutôt arrangement occulte, type reversement d'une ristourne au parti politique de l'élu octroyant le marché, ou, maintenant que les personnes morales n'ont plus le droit de contribuer au financement de la vie politique, avantages personnels à des élus ou à leurs proches ? Comment savoir ? Et quand ces mêmes reportages vous donnent des exemples concrets de communes ayant fait baisser le tarif du mètre cube d'eau de 20 ou 30% simplement en reprenant directement la gestion du syndicat des eaux plutôt que de le laisser aux géants du secteur, il n'est pas difficile de comprendre que, avec ou sans arrangements louches, la délégation de service public à des entreprises privées doit être effectuée avec circonspection et non de manière dogmatique et systématique. C'est une simple question d'optimum de Pareto. Tant qu'une entreprise privée n'est pas en mesure de proposer plus d'efficacité que la gestion publique, ce qui doit se traduire par une amélioration du tarif au robinet avec une qualité au moins égale, il n'y a aucune raison d'y recourir. N'en déplaise aux chantres de la libéralisation à tout va.